能源审批权下放 谨防“4.95”现象重演

“准生证”到底由谁说了算？这个业界争吵了许久的问题，终于在近段时间得出答案。在近期的国务院常务会议上，审批权下放被多次提及并讨论，与此同时，作为新一届政府深化改革的重要一步，审批权下放亦备受市场各方关注。这着实称不上是第一次传出此类消息，但经国务院证实的还尚属首次。

面对新一轮的政府职能改革，市场能否迎来真正意义上的“政策福利”？在欢呼“政策春天”已近的同时，我们在这里也有必要对此进行理智的观察与反思：审批权是否“一放了之”？

“政策福利”脚步将近  

几年间围绕政府审批权的讨论，不断翻腾、沉沉浮浮，时至今日这一切终于尘埃落定。根据几次国务院常务会议的内容可以确定，减少行政审批已成为各部委当前的一项硬性任务，未来审批权逐渐分批下放已毫无悬念。

此轮改革涉及到电力、能源领域的审批权，主要包括：除在主要河流建设以外的水电站、分布式燃气发电项目、燃煤背压热电项目（热电联产项目）、风电站项目核准、国家规划矿区内新增年生产能力低于120万t煤矿项目、除跨境（省、区、市）外的油气输送管网项目、330 kV及以下交流电网项目、列入国家规划的非跨境（省、区、市）550 kV交流项目。此外，原来由国家能源局审批的“电力用户向发电企业直接购电试点”、“电力市场份额核定审批”也被取消。

“对于很多投资和项目而言，审批权过于繁琐会妨碍市场发展和企业参与的积极性。”中国可再生能源学会副理事长孟宪淦认为。

比如，一个水电项目前期工作十分漫长，除流域规划之外的工作，前期工作少则5年，多则数十年。一般大中型以上水电项目可行性研究过程要完成40~50个专题报告，约30个报告需要有关部门审查。在国家层面的审批涉及水利部、国土资源部、环保部、电网公司、铁路部门，最后是国家发改委及国务院。因此工程建设期的时间很大程度取决于行政部门的审批时间，一般100万kW水电站建设期不会少于5年。

因此，很多项目因需大量的政府审批而被搁浅，坊间更经常形象地用“跑项目”来形容投资者的窘境。

“除了一些重大、敏感项目外，企业应该比政府更了解情况，他们签订合同时肯定会很谨慎，应该有一定的自主权。减少审批可以减少政府干预，提高市场化水平。”商务部研究院跨国公司研究中心主任何曼青说。

从支持企业发展的角度出发，各方对国家下放审批权大加赞赏。

谨防“4.95”现象重演

行政审批权减少后，更多的机构、投资者将不再面临“先生孩子，后拿准生证”的困扰，然而人们发现，他们将不得不面对新的挑战：如何才能保证地方政府正确行使相关权力？减少地方保护主义、“权力寻租”等诟病的出现？

人们提出这样的质疑，并非没有依据。事实上，在最近几年的发展中，我国新能源产业已用惨痛的经历为此付出了沉重的代价。

2008年金融风暴之时，中央“4万亿”投资应声而起，紧接着实施了十大产业振兴规划。当时5万kW以上风电项目由国家层面核准，5万kW以下由省级政府核准，而在地方政府积极推动下，一些发电企业打起“擦边球”，将大型风电项目分拆成多个小于5万kW、多为4.95万kW的小项目进行申报，并一举获得了批复。

于是一时间，造成局部地区风电接入过于集中的局面，而当时由于电网公司尚无接入大容量风电的能力，导致了已发出的风电根本无法并网，浪费了大量的市场资源。

此后，针对各地频发的“4.95”现象，国家能源局不得不做出调整，在2011年回收了地方政府风电项目审批权，要求各省核准风电项目前须先向国家能源局上报核准计划，这才阻止了这场“投资灾难”的继续蔓延。

事实上，权力下放地方后，引发的后续隐患屡见不鲜。

同以风电为例，新能源因前几年较为火爆，再加之国家给予了相应的扶持，而被地方政府作为当地经济发展的重要引擎。于是人们看到，在后来的发展中，地方政府或要求投资者必须使用本地生产的风机设备，或需在当地建设相关生产基地。而作为弱势一方的投资者，为顺利拿到路条不得不照此执行，这成为国内风电设备行业此后产能过剩的一大重要原因。

中电联副秘书长欧阳昌裕认为，审批权下放后，需要高度关注中央与地方之间规划统筹和协调的问题，“如果这些问题解决不好，有可能又回到2011年以前那种混乱和无序建设的状态。”

因此，综合来说，审批权下放到地方政府后，如何约束地方的投资冲动和行为，是一个问题。目前正值地方政府财力不济，加之地方政府多不如中央政府规范，有可能引起地方政府大上项目，并在过程中引起群体冲突。因此，有效规避这一问题，成为检验审批权下放是否成功的重要因素。

审批权“一放了之”？

审批权下放，从操作层来说将会较为复杂，比如：具体涉及到哪些权力？又将会下放到哪个层级？补贴由谁来发放？若导致类似风电行业的问题再次出现，责任将由谁承担？

厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强认为，由于地方政府的特殊利益关系和发展导向，下放审批权给地方政府，是否可以达到充分发挥市场配置资源的作用，是存在疑问的。审批权“收与放”的意义远非想象中那么大。

在中国的现实大多是，政策一经宣布，各方哗然而上，而事实上，相关配套与落地政策还尚未出台，盲目投资亦常令投资者“扑空”。

国家发改委能源研究所研究员周大地认为：“改革并不等同于放权，审批权下放不等同于随便放手。现在包括能源在内的很多领域，在地方竞相上马、出现投资过度的情况下，一味地强调放权的做法并不合适。解决这一问题重点在于加强规划和控制。”

国家发改委投资研究所研究员王元京建议，比如影响企业直接决策的审批权就要取消，避免过碎、过细，阻碍经济活力。另一方面，涉及到环保、安全等方面的项目，虽然不用集中由中央来批，但是要由法律法规逐渐代替行政，用各级部门执法的方式来实现。此外，该批的事项还应逐步公示，促进审批的透明化、标准化、公开性。

与上述两位“审批权部分下放”的观点不同，林伯强则提出可完全取消行政审批权，建立审核准入制，在此基础上，通过提高准入的门槛，抑制产能过剩。在他看来，在行政审批下，有渠道资源的企业往往具有优势。而在审核准入制下，具有更高的效率和竞争优势的企业将具有优势，符合市场的优胜劣汰原则，同时又可避免行政审批下滋生的寻租现象。不过他同时强调，对于新能源产业而言，由于前期发展投入较大，还需要加大政策扶持与财政补贴，同时建立公正平等的市场准入制度，以此来保障新能源产业健康发展。

因此，就目前来说，审批权下放还须包括价格改革、利率市场化、行政效率提升、法制更加完善在内的一系列改革。同时要加强监管，建立起一系列配套的约束机制。说到底，无论出发点多么完美的政策，人们看到的终究是执行。