制造业数字化转型有哪些政策工具？

近日，中国信息通信研究院发布《主要国家和地区推动制造业数字化转型的政策研究报告（2022年）》（以下简称《报告》），不仅分析了各国相关政策，还对我国制造业数字化转型提出多条政策建议。

《报告》指出，与欧美日等发达国家在完成工业化的基础上推进数字化转型的现实相比，我国需要同时兼顾工业化进程和数字化转型。在政策制定方面，既要针对我国发展阶段的现实问题有的放矢，也要借鉴发达国家的先行发展经验，洞察发展中国家和地区的政策动向，强化政策的统合性、颗粒度、精准性等，为制造业数字化转型营造良好政策环境。

各国积极布局

《报告》称，近年来，美国、欧盟、德国、日本等主要国家和地区先后推出相关政策，结合当地的要素禀赋、产业特色等，从不同方向切入，促进制造业数字化转型发展。

其中，美国制造业多处于产业链上游，且巨头企业数量多、实力强，因此通过“政府+企业”的二元路径，重点聚焦先进制造业领域，通过调整政府采购规则、构建创新网络、加大研发支持、强化规范指引等方式，持续加大对本国制造业及其数字化转型的扶持力度。

欧盟将数字化作为构建数字单一市场的重要支柱之一，充分利用其成员国数量多等优势，在数据跨境流动等前沿领域的立法方面持续引领，在全球规则制定中占据了较强的话语权。德国作为欧盟的主要引领者，以工业4.0为切入点，加速推动区域内部在基础设施、技术标准、公共服务平台等领域的共建共享。

日本以“互联工业”作为其推动制造业数字化转型的主要战略，聚焦自动驾驶、机器人等五大优势领域，通过提升数据管理能力、加强重点产业指引、深入推动应用实践、强化要素资源保障等途径，最大限度挖掘数据价值，加速本国制造业数字化、智能化发展。

除发达国家和地区外，发展中国家和地区也意识到了数字化转型为本国带来的重要机遇。例如，新加坡作为东盟唯一的发达经济体，率先发布了一系列“数字化蓝图”，在促进本国产业转型发展的同时，积极吸引全球各地的优势资源；越南作为东盟国家中较早开始推进数字化转型的国家，持续加强国家战略的引领作用，通过强化组织保障、引入外部资源、构建产业生态等途径加速本国制造业数字化转型。

《报告》分析，尽管各国战略名称各异，路径有所不同，但其核心要义均为加快制造业数字化转型，而强化政府作用、加强对重点产业的扶持和引导几乎成为各国的共同选择。

三大问题不容忽视

2021年，我国工业互联网产业规模突破1万亿元，高质量外网已覆盖300多个城市。具有一定影响力的大型工业互联网平台超过100家，接入设备总量超过7600万台（套）。国家级安全态势感知平台建成并投入使用，与全国31个省级工业互联网平台对接，覆盖了汽车、电子、航空、钢铁等重要行业领域。重点领域关键工序数控化率达55.3%，数字化研发设计工具普及率达74.7%。

“我国制造业规模大、门类多，在转型过程中面临着与各国类似的新问题。”《报告》指出，以下三方面问题不容忽视。

首先，相关制度标准建设有待进一步完善。虽然我国在数字化治理领域已经制定了诸多法律法规，并取得阶段性显著成效，但新技术新产业更新迭代速度快，而法律政策本身具有滞后性。随着产业转型不断深入，部分制度规则已难以适应技术产业快速发展的需要，亟需调整，如对于数字经济的统计监测体系等。与此同时，众多新兴领域制度规则尚存空白，亟需填补，如智能配送、无人驾驶等领域。

其次，产业整体数字化转型基础较为薄弱。多数企业仍处于工业2.0阶段，即便是具备了一定数字化能力的企业，也因底层架构、协议等差异巨大，难以实现互联互通。此外，很多高端的硬件和软件产品对外依赖严重。

再者，要素保障水平需进一步提升。制造业数字化转型涉及众多领域，需要大规模的资金支持和多元化的金融服务，但我国金融市场中针对制造业数字化转型的金融产品创新不多。同时，具备数字技能的复合型人才缺失的现象普遍存在。

营造良好政策环境

“制造业数字化转型任务重、压力大，建议从加强制度规范、细化政策颗粒度、提升公共服务能力、强化要素资源保障水平等四方面，营造健康可持续的产业政策环境。”《报告》对我国制造业数字化转型提出多条建议。

一是加快完善与数字化转型相关的制度规范建设。数字化转型是一项复杂性极高的工作，架构在传统产业基础上的制度规范已不能完全适应新一代信息技术的快速发展和对实体经济渗透所带来的新变化，知识产权、反垄断等相关传统规则需要更新，网络安全、技术伦理等新领域的制度架构亟需建立。

如何形成一套能够适应数字化转型发展需求的制度规范？这是各国政府面临的共性问题。为了增强主管部门间的协作水平，各国普遍采用了成立跨部门联合工作组的形式。未来，我国相关部门可进一步增强协同水平，聚焦信息技术安全、数据保护、产品安全、知识产权、反垄断等重点领域，加快研究并形成相关制度规范。

二是不断细化数字化转型相关政策的颗粒度。以数据为例，数据能否顺畅的流通和交换成为数据价值能否被挖掘的决定性因素。解决数据交换流通问题主要有3条途径：制度规则、技术标准和商业合同。由于立法程序复杂，短期内难以通过制度规则解决数据流通共享问题，因此各国普遍通过技术标准和商业合同的方式来推动解决相关问题。

例如，欧盟大力推动“GAIA-X”计划，旨在建立安全的数据基础设施和生态系统；德国、法国通过建立通用的数据基础设施，确保形成统一的技术标准；日本高度重视通过合同促进数据共享利用，早在2018年6月就发布了《利用人工智能和数据的合同指引》。

我国在上述领域已有探索，但在实践中仍需加快政策引导。一方面，相关技术标准应进一步下沉到应用层面，在产业内形成数据互联互通的整体生态；另一方面，还需制定企业间数据流通的行为规范和标准合同条款，保障中小企业在数据流通过程中的合法权益。

三是提升针对中小企业数字化转型的公共服务水平。中小企业是制造业发展的主体，其转型成效直接决定了各国制造业转型的水平。但现实中，中小企业由于各种各样的原因，数字化转型基础相对较弱。

如何提升面向中小企业的公共服务水平？美国通过构建制造业创新网络，使得企业、高校和研究机构的创新能力能够辐射中小企业，在一定程度上降低了中小企业跨越“死亡山谷”的难度。德国国家工程院、佛朗恩霍夫协会、史太白技术转移中心等第三方非盈利机构，从工业4.0实施伊始就全面参与相关工作，形成了支持中小企业的技术和知识转移的整体网络。新加坡设立中小企业数字技术中心，为中小企业数字化转型提供“一站式”服务，包括与科技咨询机构建立联系、提供免费的咨询诊断、推荐合适的技术提供商和顾问等。

目前，我国能为中小企业提供公共服务的机构数量众多，在支持企业创新发展方面已取得积极进展，未来应当进一步精准对接中小企业数字化转型需求，提升相关机构对中小企业的辐射带动能力和数字技术应用水平。

四是持续强化对数字化转型的政策支持。各国为数字化转型投入了长期、连续、大规模的资金支持，其政策着力点主要包括技术研发、创新创业和人才培养三方面。中国应持续强化对技术研发的整体投入，通过成立重点政府项目等形式，发挥财政资金的杠杆作用，撬动全社会优质资源共同进行技术攻坚，持续完善多层次资本市场建设，汇聚多方资金共同支持数字化转型，并引导高校、企业、科研机构等加快创新人才培养，形成一批具备复合能力的人才队伍。（何  珺）