《碳排放权交易管理暂行条例》公布 碳交易迎来法治新局面
《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）近日对外公布，自2024年5月1日起施行。《条例》重点就明确体制机制、规范交易活动、保障数据质量和惩处违法行为等方面作出规定，首次以行政法规的形式明确了碳排放权市场交易制度。
这部条例具体将如何规范碳市场发展？在2月26日国务院新闻办公室举行的国务院政策例行吹风会上，生态环境部副部长赵英民对条例进行了解读。
成交量已逾4亿吨
碳排放权交易是通过市场机制控制和减少二氧化碳等温室气体排放、助力积极稳妥推进碳达峰碳中和的重要政策工具。近年来，我国碳排放权交易市场建设稳步推进。2011年10月在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北和深圳等地启动地方碳排放权交易市场试点工作，2017年12月启动全国碳排放权交易市场建设，2021年7月全国碳排放权交易市场正式上线交易。
上线交易以来，全国碳排放权交易市场运行整体平稳，年均覆盖二氧化碳排放量约51亿吨，占全国总排放量的比例超过40%。截至2023年底，全国碳排放权交易市场共纳入2257家发电企业，累计成交量约4.4亿吨，成交额约249亿元，碳排放权交易的政策效应初步显现。
与此同时，全国碳排放权交易市场制度建设方面的短板日益明显。此前我国还没有关于碳排放权交易管理的法律、行政法规，全国碳排放权交易市场运行管理依据国务院有关部门的规章和文件执行，立法位阶较低，权威性不足，难以满足规范交易活动、保障数据质量、惩处违法行为等实际需要，急需制定专门行政法规，为全国碳排放权交易市场运行管理提供明确法律依据，保障和促进其健康发展。
生态环境部副部长赵英民介绍，《条例》是我国应对气候变化领域第一部专门的法规，首次以行政法规的形式明确了碳排放权市场交易制度，具有里程碑意义。
《条例》的制定总结实践经验，坚持全流程管理，覆盖碳排放权交易各主要环节，避免制度空白和盲区。同时，立足我国碳排放权交易总体属于新事物、仍在继续探索的实际情况，重在构建基本制度框架，保持相关制度设计必要弹性，为今后发展留有空间。此外，针对碳排放数据造假突出问题，着力完善制度机制，有效防范惩治，保障碳排放权交易政策功能发挥。
明确体制机制
明确监督管理体制，是加强碳排放权交易管理的重要方面，也是制定《条例》的重要目的之一。
《条例》明确，国务院生态环境主管部门负责碳排放权交易及相关活动的监督管理工作，其他有关部门按照职责分工负责碳排放权交易及相关活动的有关监督管理工作；地方人民政府生态环境主管部门负责本行政区域内碳排放权交易及相关活动的监督管理工作，其他有关部门按照职责分工，负责本行政区域内碳排放权交易及相关活动的有关监督管理工作。
为提升监管效能，《条例》还规定国务院生态环境主管部门建立全国碳排放权交易市场管理平台，加强对碳排放权交易及相关活动的全过程监管，并与有关部门实现信息共享。
《条例》从6个方面构建了碳排放权交易管理的基本制度框架。一是注册登记机构和交易机构的法律地位和职责。全国碳排放权注册登记机构负责碳排放权交易产品登记，提供交易结算等服务，全国碳排放权交易机构负责组织开展碳排放权集中统一交易。
二是碳排放权交易覆盖范围以及交易产品、交易主体和交易方式。国务院生态环境主管部门会同有关部门研究提出碳排放权交易覆盖的温室气体种类（目前为二氧化碳）和行业范围，报国务院批准后实施；碳排放权交易产品包括碳排放配额和经批准的其他现货交易产品，交易主体包括重点排放单位和符合规定的其他主体，交易方式包括协议转让、单向竞价或者符合规定的其他方式。
三是重点排放单位确定。国务院生态环境主管部门会同有关部门制定重点排放单位确定条件，省级政府生态环境主管部门会同有关部门据此制定年度重点排放单位名录。
四是碳排放配额分配。国务院生态环境主管部门会同有关部门制定年度碳排放配额总量和分配方案，省级政府生态环境主管部门会同有关部门据此向重点排放单位发放配额。
五是排放报告编制与核查。重点排放单位应当编制年度温室气体排放报告，省级政府生态环境主管部门对报告进行核查并确认实际排放量。
六是碳排放配额清缴和市场交易。重点排放单位应当根据核查结果足额清缴其碳排放配额，并可通过全国碳排放权交易市场购买或者出售碳排放配额，所购碳排放配额可用于清缴。
保障数据质量
排放数据真实是碳排放权交易正常进行和发挥政策功能的基本前提。在防范和惩处碳排放数据造假行为方面，《条例》主要从4个方面作了规定。一是强化重点排放单位主体责任。要求重点排放单位制定并严格执行排放数据质量控制方案，如实准确统计核算本单位温室气体排放量、编制年度排放报告并对报告的真实性、完整性、准确性负责，按规定向社会公开信息并保存原始记录和管理台账。
二是加强对技术服务机构的管理。受委托开展温室气体排放相关检验检测的技术服务机构应当遵守国家有关技术规程和技术规范要求，对出具的检验检测报告承担相应责任，不得出具虚假报告；受委托编制年度排放报告、对年度排放报告进行技术审核的技术服务机构应当具备国家规定的设施设备、技术能力和技术人员，建立业务质量管理制度，独立、客观、公正开展相关业务，对出具的年度排放报告和技术审核意见承担相应责任，不得篡改、伪造数据资料，不得使用虚假的数据资料或者实施其他弄虚作假行为；技术服务机构在同一省、自治区、直辖市范围内不得同时从事年度排放报告编制和技术审核业务。
三是强化监督检查。规定生态环境主管部门和其他负有监督管理职责的部门可以对重点排放单位、技术服务机构进行现场检查，明确现场检查可以采取的措施，并要求被检查者如实反映情况、提供资料，不得拒绝、阻碍。
四是加大处罚力度。对在温室气体排放相关检验检测、年度排放报告编制和技术审核中弄虚作假的，规定了罚款、责令停产整治、取消相关资质，以及禁止从事相应业务等严格的处罚，并建立信用记录制度。
跟进配套措施和设施
为确保《条例》顺利实施，有关方面将着重开展3个方面的工作。首先，持续抓好宣传贯彻。《条例》的专业性比较强，要采取多种方式对《条例》进行宣传，帮助有关部门工作人员、重点排放单位、有关技术服务机构等单位和个人更好地掌握《条例》内容、领会精神实质，做到知法守法。这是一项基础性工作。
其次，及时跟进配套制度。《条例》确立了碳排放权交易管理的基本制度框架，但要真正落地落实，离不开配套规章、办法、标准等更为具体、操作性更强的规定作支撑。要及时出台相关配套规定。
再者，完善监管基础设施。碳排放权交易管理专业性、技术性强，要有效实施监管，基础设施的支撑非常关键。其中全国碳排放权交易市场管理平台对于实施全过程、全方位动态监管，提升监管力度具有重要作用。《条例》对全国碳排放权交易市场管理平台建设作了明确规定，有关方面将以《条例》实施为契机，统筹整合各方面力量，加快管理平台建设，提升监管的信息化、智能化水平，形成监管合力。
《条例》适用于全国碳排放权交易市场的碳排放权交易及相关活动。对于地方碳排放权交易市场，《条例》从两个方面作了规定：《条例》施行前建立的地方碳排放权交易市场，应当参照《条例》的规定健全完善相关管理制度，加强监督管理；《条例》施行后，不再新建地方碳排放权交易市场，重点排放单位不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳排放权交易市场的碳排放权交易。
尽快实现首次扩围
赵英民介绍，我国的碳排放主要集中在发电、钢铁、建材、有色、石化、化工、造纸和航空等八大重点行业，占二氧化碳排放总量的75%左右。这些重点行业工业化程度高，有一定的人才、技术和管理基础，更容易实现对碳排放的量化控制管理，影响含碳产品和服务的价格。
目前，全国碳排放权交易市场纳入了发电行业，排放量大约是51亿吨，占全国二氧化碳排放总量的40%以上。“将高排放行业尽早纳入全国碳排放权交易市场，充分发挥市场在碳排放资源配置中的决定作用，可以使全社会的降碳成本实现最优、最小化，从而助力实现“双碳”目标，推动绿色低碳转型和美丽中国建设。”赵英民指出。
《条例》对确定行业覆盖范围和重点排放单位相关的工作程序进行了明确。生态环境部每年在全国范围内对上述重点行业组织开展年度的碳排放核算报告核查工作，同时开展市场扩围的专项研究。
“我们正在积极推动，争取尽快实现我国碳排放权交易市场的首次扩围。”赵英民说，未来将坚持稳中求进、先易后难的原则，优先纳入碳排放量大、产能过剩严重、减污降碳协同效果好、数据质量基础好的重点行业。扩围工作将把握好节奏力度，科学合理确定不同行业的纳入时间，分阶段、有步骤地积极推动碳排放权交易市场覆盖碳排放重点行业，从而构建更加有效、更有活力和更具国际影响力的碳市场。
两个碳市场互为补充
今年1月22日，全国温室气体自愿减排交易市场启动。它与全国碳排放交易权市场有什么关系？
“通俗来说，碳排放权交易市场是强制性的，自愿减排交易市场是自愿性的。”赵英民解释，全国温室气体自愿减排交易市场是继全国碳排放权交易市场之后，我国推出的又一个助力实现“双碳”目标的重要政策工具，两者都是通过市场机制控制和减少温室气体排放，既有区别、独立运行，又有联系、互为补充，共同构成我国的碳市场体系。
目前，碳排放权交易市场的参与主体主要是具有控制温室气体排放法律义务的排放企业，即《条例》中说的重点排放单位，由政府向这些企业分配碳排放配额，并规定企业清缴与其实际排放等量的配额。清缴完后，配额盈余的企业可以在市场上通过交易出售获益；配额不足的企业需要从市场购买，从而实现激励先进、约束落后的政策导向，降低整个行业乃至全社会的降碳成本。
而自愿减排交易市场的目的，则是鼓励各类主体自主自愿地采取额外的温室气体减排行动，产生的减排效果经过科学方法量化核证后，通过市场出售获取相应的减排贡献收益。“自愿减排交易市场可以动员更广泛的行业企业，自主自愿开展温室气体减排行动，并创造巨大的绿色市场机遇，带动全社会共同参与绿色低碳发展。”赵英民总结。
《条例》规定，纳入全国碳排放权交易市场的企业可以购买经核证的温室气体减排量，用于清缴其碳排放配额。通过配额清缴抵销机制，两个碳市场实现了互联互通。“强制碳市场和自愿碳市场衔接，将更好地形成政策合力，进一步激发绿色低碳创新动力，引导社会各方共同参与减碳，推动落实国家‘双碳’目标。”赵英民指出。（何 珺）
