新版市场准入负面清单亮相 限制进一步放宽
国家发展改革委会同商务部、市场监管总局近日发布《市场准入负面清单（2025年版）》（以下简称《清单（2025年版）》），清单事项数量由2022年版的117项缩减至106项，市场准入限制进一步放宽，市场准入管理更加优化，市场准入制度建设取得新的重要成果。
全国一张清单
市场准入负面清单制度，是指以清单形式将我国境内禁止和经政府许可才能够投资经营的行业、领域、业务汇总列出，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单之外，各类经营主体皆可依法平等进入。
党的十八届三中全会首次提出“实行统一的市场准入制度”和“制定负面清单”的部署要求，党的十九大进一步提出“全面实施市场准入负面清单制度”。2018年，国家发展改革委、商务部印发首版市场准入负面清单，我国成为全球首个针对国内市场准入实行负面清单管理模式的主要经济体。
国家发展改革委有关负责人介绍，这项制度的核心要求体现在以下4个方面。一是全国统一，也就是实行市场准入“全国一张清单”管理模式，全面统一市场准入制度规则。这是支撑全国统一大市场建设的重要基础性制度安排。具体来说，我国境内各类依法设定的市场准入管理措施，要全部列入全国统一的市场准入负面清单；各类按要求编制的全国层面准入类清单目录，要全部纳入市场准入负面清单管理；各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单，从而做到“一单尽列、单外无单”。
二是事权法定。列入市场准入负面清单的事项，均由法律、行政法规、国务院决定、地方性法规等设立，省、自治区、直辖市政府规章可依法设定临时性市场准入管理措施；经济运行中面临突发重大风险的，部门可采取临时性市场准入管理措施，但必须报党中央、国务院同意。
三是公开透明。市场准入负面清单事项内容、主管部门等应向社会全面公开。对于涉及市场准入行政许可的事项，地方各级政府还要公开法律法规依据、技术标准、许可要求、办理流程、办理时限，确保经营主体可以按照规定的条件和方式合规进入，从而形成稳定、透明、可预期的制度安排，保障公众的知情权。
四是“非禁即入”。市场准入负面清单之外领域，无论是国有企业、民营企业，还是大企业、中小企业，各类经营主体皆可依法平等进入；严禁各级政府部门在清单之外违规设立准入许可、违规增设准入条件、违规设置准入障碍，从而将“剩余决定权”赋予经营主体，推动企业在公平竞争中优胜劣汰、实现高质量发展。
清单越缩越短
《清单（2025年版）》修订坚持“该减的坚决减，该增的合理增”，全面体现近年来法律法规“立改废释”和行政审批制度改革成果，事项数量由2022年版的117项缩减至106项，事项下的全国性具体管理措施由486条缩减至469条，地方性管理措施由36条缩减至20条。
一方面，降低准入门槛，激发市场活力。直接删除了一批全国性措施，如计算机信息系统安全专用产品销售业务改革为基于强制性国家标准的检测认证制度。部分放开了一批全国性措施，如取消药品批发零售企业筹建、药品和医疗器械互联网信息服务、试办新型电信业务、增值税发票印制等管理措施，相关领域保持必要市场准入管理，但准入环节更加精简。取消了一批地方性措施，如推动各地放开交通物流、货运代理、车辆租赁服务、生产性废旧金属收购等管理措施，打通区域间市场壁垒；取消有关地方设立的船舶设计修造等管理措施，实施全国统一的准入方式。
另一方面，依据已出台的法律、行政法规、国务院决定等，对部分领域市场准入作了进一步规范。例如，依据《无人驾驶航空器运营管理条例》，将“民用无人驾驶航空器运营合格证核发（微型无人驾驶航空器除外）”纳入清单；依据《中华人民共和国药品管理法》和《医疗器械监督管理条例》，规范医药和医疗器械网络销售准入条件；依据《国务院关于调整完善工业产品生产许可证管理目录的决定》，将重要工业产品许可证管理范围从10大类调整为14大类27种，更好保障生产安全。
经过2019、2020、2022、2025年4次修订，清单内的事项数量已由2018年版的151项压减至目前的106项，压减比例约30%，一大批行业准入限制得以放宽，各类经营主体都能看得见、摸得着、进得去，“宽准入”红利切实赋能经济社会发展，做到了“清单越缩越短、市场越放越活”。
进一步破除市场准入壁垒
近年来，国家发展改革委等有关部门围绕确保清单扎实落地，积极破除各种形式的市场准入壁垒，累计已向社会公开通报7期115个违背市场准入负面清单典型案例，破除了一批基层政府关注、经营主体关心、人民群众关切的市场准入障碍。
国家发展改革委有关负责人表示，一些领域壁垒破除后，企业投资的“心气儿”上来了，“百花齐放”的竞争活力得以涌现，市场供给提质升级，供需两旺的“热乎劲”十分可喜。但也要承认，清单之外“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等堵点卡点尚未消除，发现和破除市场准入壁垒的机制还没有完全成熟，企业“上告无门”“告而不理”“理而不决”等问题不同程度存在，还没有完全做到“非禁即入”落地生根。
国家发展改革委、商务部、市场监管总局在公布《清单（2025年版）》同时，还将开展市场准入壁垒清理整治行动，目的就是要进一步大力破除市场准入壁垒，全面清理和整改违规设置市场准入壁垒的各类不合理规定和做法，建立健全线索归集、核实整改、案例通报等长效机制，营造公平的市场准入环境。
本次清理整治的重点是：以地方性法规、规章、规范性文件、其他政策性文件等形式设立和实行的违反市场准入制度要求的各类规定文件，以及各级政府违规设置市场准入壁垒的各类做法情形。
清理整治主要包括4个步骤。一是对涉及市场准入的各类规定文件进行全面清理，对违规增设准入事项或条件、违规扩大准入范围等情况，要一律纠正；对既无上位法依据，又无相应法定程序设立的市场准入规定，要一律废止。二是开展线索归集，通过政府部门自查、公开征集等方式，全面归集各类渠道获得的线索。三是进行个案核实整改，各省发展改革部门会同商务、市场监管部门，对各类渠道归集的问题线索进行汇总，推动辖区内各级地方政府及其所属部门限时核实整改。四是典型案例公开通报，国家发展改革委按程序对转办问题线索核实整改情况和地方报送的典型案例进行审核后，按照“一案一核实，一案一通报”的原则进行公开通报、向社会公示，并同步纳入全国城市信用监测范围。
民营企业是最直接获益者
市场准入负面清单“非禁即入”的管理模式，要求各类经营主体依法平等进入清单之外领域，最直接的获益者就是民营企业。五版清单事项持续缩减，一批领域或是准入限制放开、或是准入环节精简，充分释放了放宽准入的政策红利，最直接的惠及者也是民营企业。
具体来讲，我国近年来深入推进清单落地实施，持续放宽和畅通民营企业准入，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制，在能源、铁路、通信等基础设施、社会事业领域进一步引入市场竞争机制，市场“门槛”不断降低，市场规则更为透明，对激发民企内生动力和创新活力起到了积极作用。
“尤其是首条民营控股高铁杭绍台铁路开通运营，一批民间资本参股的核电项目落地开工，标志着民营企业参与重点行业和领域竞争性业务取得突破性进展。”国家发展改革委有关负责人举例道。
据国家市场监管总局统计，截至2025年1月底，全国登记在册民营企业数量为5670.7万户；国家高新技术企业中民营企业为42万家，占比92%以上，已成为我国科技发展和技术创新的重要力量。
“民营企业不怕市场竞争、不怕竞争激烈，怕的是缺少公平竞争的机会，怕的是受到差别歧视待遇。”国家发展改革委有关负责人强调，要始终坚持“两个毫不动摇”，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，才能有效地激发民营企业市场活力，更大程度地释放民营企业创新潜力。
优化新业态市场准入环境
值得关注的是，一些新业态新领域尚未直接纳入负面清单管理，相关企业想“入行”实际会遇到很多困难。对于这一现象，国家发展改革委有关负责人也作出答复。
新业态新领域往往处在快速发展期，创新主体多元，技术迭代迅速，发展路径多变，难以用行政审批的传统准入方式进行管理，同时企业又容易遇到要素保障、标准制定、市场监管、场景开放等方面的制度供给短板，难以进入市场，需要探索更具柔性和韧性的准入管理模式，开展体系性准入机制设计，全面优化市场准入环境。
近年来，国家发展改革委会同商务部、市场监管总局等有关部门，以放宽市场准入特别措施为政策载体，先后在海南、深圳、横琴粤澳深度合作区、广州南沙新区等地，谋划推出了一批体系性、突破性较强的政策举措，在航空航天、生物医药、新型能源、信息安全、智慧交通等领域取得一系列标志性成果。
例如，支持海南组建全国首个商业航天发射场，打破我国商业航天“发射难”堵点卡点；支持深圳建立全国首个电子元器件和集成电路国际交易平台，打通供应链和产业链融合渠道；支持安徽合肥、横琴粤澳深度合作区、广州南沙新区构建海陆空全空间无人体系准入标准，有力破除运营体制、空域规划、数据安全、场景开放等障碍等。
“下一步，将继续加大改革创新力度，从两个方面把优化新业态新领域市场准入环境的部署要求落到实处。”国家发展改革委有关负责人说。
一方面，强化重点突破，完善监管模式。聚焦重要领域、重点行业，充分挖掘场景开放创新需求，谋划推出具有引领性、示范性、带动性的超级场景，加快形成“技术突破——场景验证——产业应用——创新生态”正向循环，推动新产业新模式新动能发展。
另一方面，强化试点建设，加快升级迭代。围绕战略性新兴产业、未来产业重点领域和重大生产力布局，选择重点地区开展放宽市场准入试点，分批制定和推出新的放宽市场准入特别措施。推动试点相对成熟的已有特别措施增点扩面、体系迭代，适时上升为全国层面制度性成果，推动市场准入负面清单事项进一步精简优化。
加强准入后监管
此次清单修订“放”了一批市场准入管理措施，释放了改革红利。但“放”了之后如何“管”，也广受各方关注。
国家发展改革委有关负责人表示，《清单（2025年版）》在“说明”部分专门提出综合监管要求，明确各级政府部门要按照职责分工，坚决查处违法违规进入行为，依法依规对经营主体实施准入后监管，做到事前事中事后监管全覆盖，杜绝监管盲区和真空。
具体来讲，就是要充分发挥政府、企业、行业、社会协同作用，以准入监管新理念、新机制保障市场准入“放而有序”。政府方面，严格按照法定程序进行监管，创新监管方式，构建“准入+监管”闭环管理机制，推进跨部门综合监管。企业方面，提升企业科学管理水平，倡导企业履行社会责任，优化企业综合监管体系。行业方面，发挥行业组织规范经营主体行为的作用，鼓励行业组织为准入监管提供标准体系、认证认可、服务质量、节能环保、安全卫生等方面支撑。社会方面，推动形成监督合力，将市场准入各环节“放在阳光下”，营造更加稳定、公平、透明、可预期的准入环境。
此前，国家发展改革委、商务部、市场监管总局已于2023年12月联合印发《关于支持广州南沙放宽市场准入与加强监管体制改革的意见》，支持广州南沙选取特定监管场景，探索将放宽市场准入与优化监管紧密结合，取得初步成果。下一步，将持续深化改革探索，拓展试点领域，为全国层面制度建设积累宝贵经验。（何 珺）
