报告：国企混改呈现“两个重要转变”

国内外经济环境的不确定性，对我国经济深化改革，尤其是国企混改提出了新的挑战，也赋予了新的意义。

在1月19日召开的第六届杨杜论坛暨知本峰会上，知本咨询国企混改研究院院长张利国发布了《2019中国国企混改研究报告》，分享了最新国企改革成果。

他指出，2018年，我国国企混改呈现“两个重要转变”，即由“政策”向“行动”转变、由“混”向“改”转变。同时也面临“三个关键问题”，即不能改、不想改、不会改。

两个重要转变

“2018年，国企混改进入转折期，也进入深水区，步伐加快、力度加大，混改迎来了新的机遇与挑战。”张利国在会上这样总结道。

从由国家部委主导的国企混改试点看，2018年各项试点呈现量级增长。2014年以来，国家部委推动国企混改的方向越来越明确、速度越来越快。自2014年国资委启动四项改革试点以来，从国企混改试点，到投资运营公司，再到创建世界一流示范企业，改革不断深入。

从地方混改来看，2018年，各地国企围绕各自区域产业特色进行深度混改，尤其是山东、山西、天津、浙江、辽宁、广州等地，混改推动力度明显加大。

张利国表示，2018年国企混改呈现“两个重要转变”，即由“政策”向“行动”转变、由“混”向“改”转变。

2018年10月9日，国家副总理刘鹤在国企改革座谈会上首次提出“国有企业改革正处于一个行动胜过一打纲领的关键阶段，也是改革乘数效应最大的阶段”。这既是对本轮国企深化改革实际情况的概要总结，也是对未来国企深化改革的基本要求，展现出“必须混改”的决心。

2018年8月17日，国务院国有企业改革领导小组办公室正式印发《国企改革“双百行动”工作方案》，公布404家“双百企业”名单，标志着综合改革实施大幅提速。

一系列数据也印证了，国企混改正在加速。2018年的“双百行动”涉及企业404家；2018年推出第三批混改试点31家，三批混改试点合计50家，预计2019年第四批混改试点将达百家；2018年推出第二批国有资本投资运营公司试点11家，两批试点合计21家；2018年地方混改项目批量发布，山西108家、山东93家等；2019年年初，推出10家创建世界一流示范企业试点。

“2018年发生的混改试点、双百行动、混改项目等为主的混改行动数据，进一步印证了国企混改已由‘政策’向‘行动’转变。”张利国指出，2018年国企混改数量更多集中于“混”的方面，但也预示着“改”的力度会顺势加大，由“混”到“改”的转变趋势明显。

三个关键问题

张利国提出，国企混改存在“三个关键问题”，即不能改、不想改、不会改。

一是授权机制约束混改，即“不能改”。国有资产管理体制机制改革不到位，混改主体改革权限受限，导致无法有效实施混改。只有在国资委加大授权力度，形成国资委履行“监督”职责、一级国企集团履行“管资本”职责、下属国企履行“管资产”职责的有效机制，才能避免想改而不能改的现象。

二是本位思想畏惧混改，即“不想改”。当前部分混改主体是否混改、如何混改需要由非直接利益相关的上级部门或者股东决策，这就可能导致混改受阻。因为混改主体无权决策，而决策者不愿承担混改风险，从而进一步导致混改浮于表面，能够实现“混”，而难以彻底实现“改”，尤其是激励机制改革。

为了避免决策者“不想改”的现象出现，国资委对2019年混改定调，要进一步加大授权调整机制，探索将部分出资人权利授予试点企业，让混改主体有权决定是否混改、如何混改，进而改善“不想改”的局面。

三是经验不足阻碍混改，即“不会改”。众多国企混改推动不利都是因为经验不足导致的。核心问题是，混改顶层设计存在漏洞，以及混改实施准备不足、操作不当。具体体现在股权架构设计、科学评估定价、投资者选择标准等方面。

“与此同时，国企混改还面临三个痛点。” 张利国解释道，一是战略投资机构不好找，二是员工持股计划不好推，三是员工身份转换遇尴尬。

伴随着2018年国企混改速度加快，数量增加的情况，很多混改国企面临的挑战之一就是战略投资者不好找。以奇瑞汽车为例，奇瑞汽车于2018年9月挂牌推动混改，以“奇瑞控股+奇瑞股份”双层引入同一战略投资者为要求，吸引战略投资者，但由于公司混改战略动机不突出，导致四次挂牌延期，无果而终。

而员工持股计划难推进的原因主要在于历史问题较多、内部分配矛盾等。此外，员工身份转换问题，直接影响到国企混改的方案设计和落地实施，出现这一问题的主要原因在于补偿缺乏专项政策依据、决策主体与实施主体间存在矛盾等。

抓住机遇把握节奏

“沿袭2018年的改革动态，2019年国企混改将呈现更好的前景展望，”张利国认为，“国企混改要抓住机遇，把握节奏。”

从机遇来看，以“放”为主。一是放权，国资委授权调整加大，国企内部有望分级授权；二是放开，试点政策不再是试点专利，适用全体国企，而且具有适度创新突破空间；三是放大，产业领域覆盖范围会更广，混改层次由二三级公司向一级公司延伸，机制改革也会加速。

基于上述分析，他提出了三条建议。其一，慎重选择混改主体，不要盲目推动混改。国企混改应以产业为主体，而不是以法人为主体；轻资产、技术类优先，重资产、劳动密集型慎重；充分利用国有企业结构调整基金或各地方产业引导基金；采取“引进来+走出去”双向操作思路。

其二，不容易“混”的主体，尝试先“改”，以“改”促“混”。具体措施包括：实施职业经理人机制，“激活”企业；在工资总额取消限制后，实施市场化的激励机制；尝试改主体局部的机制创新，可以带来不错的效果。

其三，国企混改应优先推动员工持股，因地制宜选择多种中长期激励机制。员工持股宜进不宜退，宜早不宜晚；以项目为经营特色的跟踪机制值得借鉴；超额利润分享可以设计为中期激励机制。