国家发改委：增加能源消费总量管理弹性措施

近日，国家发改委印发了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（以下简称《方案》）。《方案》是当前和今后一个时期指导节能降耗工作、促进高质量发展的重要制度性文件，对确保完成“十四五”节能约束性指标、推动实现碳达峰碳中和目标任务具有重要意义。近日，发改委就《方案》的重要政策发力点，以及如何增加能源消费总量管理弹性等问题进行解读。

可以看到，结合碳达峰碳中和目标，《方案》分3个阶段提出了目标要求：第一阶段是到2025年，能耗双控制度更加健全，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高。第二阶段是到2030年，能耗双控制度进一步完善，能耗强度继续大幅下降，能源消费总量得到合理控制，能源结构更加优化。第三阶段是到2035年，能源资源优化配置、全面节约制度更加成熟和定型，有力支撑碳排放达峰后稳中有降目标实现。

能耗双控核心

“十三五”时期，为倒逼发展方式转变、加快推进生态文明建设，根据党的十八届五中全会部署，在以往节能工作基础上，我国建立了能源消费强度和总量双控制度，在全国设定能耗强度降低、能源消费总量目标，并将目标分解到各地区，严格进行考核。

“能耗双控的核心是持续提升能源利用效率，不断提高发展的质量和效益。我们将按照严格控制能耗强度，合理控制能源消费总量并适当增加管理弹性的原则，继续将能耗强度降低作为经济社会发展的约束性指标，将能源消费总量作为工作推进的引导性指标，通过合理控制能源消费总量，推动能耗强度降低目标完成”。国家发改委表示，对能耗双控目标分解也作出了相应调整。

一是进一步突出强度优先。以各地区能源产出率为重要依据，综合考虑经济社会发展水平、能源消费现状、节能潜力、上一五年规划目标完成情况等因素，合理确定各地区能耗双控目标。结合以往能耗双控制度实践和各地区能耗强度实际水平，能耗强度高于全国平均水平的地区，将要承担比以往更高的目标要求；同时，为促进区域协调发展，推动形成带动全国高质量发展的新动力源，在能源消费总量目标分解中，对能源利用效率较高、发展较快的地区适度倾斜。

二是能耗强度指标创新实行双目标管理。从“十四五”开始，国家将向各省（区、市）分解能耗强度降低基本目标和激励目标两个指标。其中，基本目标是地方必须确保完成的约束性指标，激励目标按一定幅度高于基本目标，鼓励地方“跳一跳、够得着”。同时，《方案》规定地方在完成能耗强度降低激励目标的情况下，能源消费总量将免予考核。这样既体现了坚持强度优先、鼓励多完成强度目标的导向，也进一步拓展了地方用能空间。

三是国家预留少量能耗指标。为增加能源消费总量管理弹性，增强国家对各地区能源消费的宏观调控能力，国家层面拟预留一定能源消费总量指标，统筹支持国家重大项目建设、可再生能源发展等。

增加能源消费总量管理弹性措施

国家发改委指出，在各地区各部门的共同推动下，能耗双控工作取得了明显成效，过去5年全国能耗强度继续大幅下降，能源消费总量增速较“十一五”、“十二五”时期明显回落，在支撑经济社会发展的同时，为促进高质量发展、保障能源安全、改善生态环境质量、应对气候变化发挥了重要作用。

但随着时间推移，各地区经济发展情况发生变化，能源消费总量目标进展也随之出现了分化，特别是一些经济增长较快、发展质量较高的地区难以完成能耗总量目标。根据习近平总书记重要指示精神，结合“十三五”实践经验以及碳达峰碳中和工作要求，《方案》从5个方面提出了增加能源消费总量管理弹性的措施。

一是对国家重大项目实行能耗统筹。近年来，根据产业发展等需要，国家布局了一批关系国计民生和发展未来的重大项目，相关项目能耗量巨大，成为所在地区能耗双控目标完成的难点。根据这一实际情况，《方案》规定对党中央、国务院批准建设且符合相关条件的国家重大项目，将按照“央地共担”原则，在能耗双控考核中对项目能耗量实行一定幅度减免。

二是严格管控高耗能高排放项目。“十四五”时期，各地区拟投产达产“两高”项目数量多、新增能耗量大，严重影响能耗双控目标完成。坚决遏制“两高”项目盲目发展，成为能耗双控和碳达峰、碳中和工作的当务之急和重中之重。根据党中央、国务院决策部署，为坚决遏制“两高”项目盲目发展，我委将会同有关部门，督促各省（区、市）建立在建、拟建、存量“两高”项目清单，实行分类处置，并以新增能耗5万吨标准煤为界限，国家、地方分级加强管理。通过坚决遏制“两高”项目盲目发展，倒逼地方转方式、调结构，腾出用能空间，这也是增加能源消费总量管理弹性的重要手段。

三是鼓励地方增加可再生能源消费。2020年12月，习近平总书记在气候雄心峰会上作出重要宣示，提出到2030年我国非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。考虑到未来我国可再生能源将迎来高比例、大规模发展，结合可再生能源电力消纳保障机制和绿色电力证书交易实施，《方案》明确提出在地方能源消费总量考核中，对超额消纳可再生能源电量的地区按规定抵扣相关能耗量，形成政策组合拳，进一步激励可再生能源发展和消纳。

四是鼓励地方超额完成能耗强度降低目标。《方案》坚持能耗强度优先，也围绕这一指标设计了总量的弹性管理措施，即对能耗强度降低达到国家下达激励目标的地区，能源消费总量目标将免于考核。

五是推行用能指标市场化交易。在完善能耗双控制度过程中，我们高度关注发挥市场配置资源的作用，结合市场化改革要求和“十三五”用能权交易试点开展情况，提出完善用能权有偿使用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场，建立能源消费总量指标跨地区交易机制，推动能源要素向优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和集聚。(林  楚)