新规出台 促分布式光伏发电量质提升

近日，国家能源局修订印发《分布式光伏发电开发建设管理办法》（以下简称《管理办法》）。这意味着，历时近两年且备受行业关注的《管理办法》修订告一段落，将拉开分布式光伏发电高质量发展新大幕。

《管理办法》包括总则、行业管理、备案管理、建设管理、电网接入、运行管理以及附则7个章节，共43条，覆盖了分布式光伏发电项目全生命周期各阶段的管理要求。

修订工作势在必行

在浙江余姚市，宁波富佳实业股份有限公司的屋顶上，3500余块光伏板整齐排列。企业负责人王跃旦介绍说：“光伏发出的电优先满足工厂使用，剩余的电出售给电网公司。2024年发电量超177万千瓦时，为企业节约了140余万元用电成本。”来自国网余姚市供电公司的数据显示，2024年当地有近8000户申请安装分布式光伏，装机规模同比增长超60%。

2013年，国家能源局出台《分布式光伏发电项目管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），明确了分布式光伏发电有关政策和要求，对行业快速发展起到了积极促进作用。《暂行办法》出台十多年来，分布式光伏发电行业发展形势发生了巨大变化。

“无论累计装机、新增装机或是发电量，分布式与集中式并举和等量齐观的态势都很明显，分布式光伏发电已经成为能源转型的重要力量。”国家能源局表示，修订工作必要且迫切。

累计装机方面，2013年底全国累计并网光伏发电装机1942万千瓦，其中分布式310万千瓦，占比16%。截至2024年底，分布式光伏发电累计装机达到3.7亿千瓦，是2013年底的121倍，占全部光伏发电装机的42%，占全国发电总装机的11%。

新增装机方面，2024年分布式光伏发电新增装机达1.2亿千瓦，占当年新增光伏发电装机的43%。发电量方面，2024年分布式光伏发电量3462亿千瓦时，占光伏发电量的41%。

从发展环境看，光伏组件价格从2013年的5元/瓦左右降至目前的0.7元/瓦左右，包括分布式光伏发电在内的新能源已全面进入平价无补贴市场化的发展阶段。《暂行办法》中围绕财政补贴确立的规模管理等一系列规定不再适用，《管理办法》需要对国家和各地一些好的机制、做法制度化，与时俱进完善管理。

随着分布式光伏发电爆发式增长，接网消纳成为制约发展的主要矛盾，迫切需要调整管理思路，源网荷储协同发力，促进分布式光伏发电又好又快发展。与此同时，随着分布式光伏发电特别是户用光伏不断拓展开发模式，近年来一些企业以自然人名义备案、开发建设，一些项目开发建设存在侵害农民利益的情况，也亟需进行规范。

就近就地消纳利用

“该支持的支持，该坚持的坚持。”国家能源局强调，既要促进发展，解决行业发展面临的接网消纳承载力不足等制约问题；又要规范市场，对发展中出现的不合理现象给予坚决纠正和严格规范，推动行业适应新形势、新变化，切实维护发用双方特别是农户合法权益。

分布式光伏发电点多、面广、涉及主体多、利益关系复杂，《管理办法》修订工作把握以下4项原则，促进分布式光伏发电实现“量”的增长和“质”的提升。

一是坚持系统观念，突出分布式光伏就近就地开发利用本质要求。分布式光伏发电与集中式电站的本质区别就是在用户侧开发，就近就地消纳利用。《管理办法》从定义、分类、上网模式等各方面坚持分布式光伏发电这一本质特征和要求，强调项目的自发自用比例，回归分布式光伏发电的“初心”和本源。

二是坚持人民至上，切实保护用户特别是农户合法权益。分布式光伏发电是与用户联系最紧密的电源形式。分布式光伏发电必须在充分尊重用户意愿、与用户形成良好互动的前提下才能实现可持续发展。《管理办法》从租赁用户屋顶、备案、开发建设和运行等各个环节细化要求，切实保障用户特别是农户利益，使分布式光伏发展更多惠及农村农民，赋能乡村振兴。

三是坚持问题导向，突出管理重点。聚焦各方关切的定义、分类、上网模式及接入电网承载力等关键点，厘清和纠正行业出现的新问题，覆盖从项目规划到备案、建设、电网接入、运行管理等分布式光伏发电开发建设全流程各环节，明确重点管理要求，务求管用有效。

四是坚持差异化管理，增强可操作性。既覆盖全部分布式光伏发电形式，又做到边界清晰，为针对不同类型分布式光伏发电实施差异化、有针对性的管理奠定基础，为省级能源主管部门结合实际制定实施细则提供支持。

管理覆盖全生命周期

《管理办法》覆盖了分布式光伏发电的定义分类和项目全生命周期各阶段的管理要求，涵盖了行业主管部门、投资主体和电网企业等各方的职责要求，形成一套横向到边、纵向到底的支持性、规范性管理体系。

分布式光伏发电的定义突出3个基本特征，即在用户侧开发、在配电网接入和在配电网系统就近平衡调节。分类方面，抓住3个要素，即建设场所、接入电压等级和装机容量，细分为自然人户用、非自然人户用、一般工商业、大型工商业4种类型。

上网模式方面，《管理办法》明确了3种方式，即全额上网、全部自发自用和自发自用余电上网。其中，自然人户用、非自然人户用可选择3种模式的任一种，一般工商业可在全部自发自用和自发自用余电上网模式中二选一。采用自发自用余电上网的，年自发自用电量占发电量的比例，由各省级能源主管部门结合实际确定，大型工商业原则上选择全部自发自用模式，充分体现差异化管理思路。

在行业管理方面，《管理办法》提出，国家层面，主要统筹考虑分布式光伏发电发展需要、推动多场景融合应用，加强行业全过程监测，及时完善行业政策、规范标准，构建支持和规范分布式光伏发展的整体框架；省级能源主管部门做好多规衔接，指导地方能源主管部门提出本地区分布式光伏发电建设规模，指导电网企业做好配套的改造升级与投资计划等；县级能源主管部门要做好具体落实工作。分布式光伏发电开发中应充分尊重建筑物及其附属场所所有人意愿，各地不得以特许权经营等方式影响营商环境。

《管理办法》明确分布式光伏发电项目实行备案管理，按照“谁投资、谁备案”的原则确定备案主体，备案容量为交流侧容量，并细化了备案信息、合并备案、备案变更及建档立卡等要求，强调不得擅自增加备案文件要求，不得超出办理时限等。

针对近年来“农户出屋顶、开发商出资”的分布式光伏项目仍以农户名义备案，导致企业与个人权责明显不对等，存在一定金融风险和安全等隐患，《管理办法》强调“非自然人投资开发建设的分布式光伏发电项目不得以自然人名义备案”，切实维护农户利益不受侵害。

《管理办法》还对分布式光伏项目前期准备、协议签订、技术要求、手续办理和设计施工等环节作出了具体要求。项目取得电网企业并网意见后方可开工建设，应严格执行设备、建设工程和安全生产等相关管理规定和标准规范，确保项目建设质量与安全，并做好验收工作。

关于电网接入，《管理办法》明确了对电网企业的基本要求以及不得从事的行为，提出了并网申请、受理及答复，接入系统设计、受理及答复，投资界面划分，签订并网协议和并网投产等要求；要求电网企业应当针对不同类型的分布式光伏发电项目制定差异化接入电网工作制度；特别是在分布式光伏接入电网承载力方面，要求电网企业应配合省级能源主管部门开展评估，建立配电网可开放容量按季度发布和预警机制，引导分布式光伏发电科学合理布局。

明确“新老划断”

针对新政出台后可能出现的较集中的问题，国家能源局也提前给出了解决方案。

《管理办法》在备案部分提出：“非自然人投资开发建设的分布式光伏发电项目不得以自然人名义备案，本办法印发前已由自然人备案的，可不作备案主体变更，仍按原备案项目类型管理”，并在附则中进一步明确“本办法自发布之日起施行，有效期五年。《分布式光伏发电项目管理暂行办法》同时废止。对于本办法发布之日前已备案且于2025年5月1日前并网投产的分布式光伏发电项目，仍按原有政策执行”，对于在本办法印发前已备案项目，给予充足的衔接过渡期。

考虑到在电力现货市场连续运行地区，电力市场的价格信号能够引导大型工商业分布式光伏发电项目尽可能实现高比例自用，并在电力供应紧张时段余电上网发挥保供作用，因此，《管理办法》允许上述地区的大型工商业分布式采用自发自用余电上网模式参与现货市场。此外，允许大型工商业分布式光伏在电力用户负荷发生较大变化时，将项目调整为集中式光伏电站，给予其更多选择空间。

农光互补、渔光互补和小型地面电站通常负荷小、自用电量少，往往采用全额上网的模式，从发电特性上看，与分布式光伏发电就近就地开发利用的基本定位不相符。同时，这类项目用地情况复杂，地方管理方式不统一，存在一定的模糊地带。基于以上考虑，将此类项目归于集中式光伏电站管理。对于规模较小的此类项目，各省级能源主管部门在制定年度开发建设方案和组织开展竞争配置时可结合实际情况优先安排，简化项目备案等相关管理程序，电网企业配合做好接网工作。（何  珺）